Op 24 augustus 2026 publiceerde de Raad van State zijn advies over een wetsvoorstel dat de Wet buitenlandse schepen wijzigt om de Russische schaduwvloot aan te pakken: de tankers en bulkschepen die worden ingezet om internationale oliesancties te ontduiken. De Raad, het hoogste adviesorgaan op het gebied van wetgeving, begrijpt de keuze van het kabinet om bevoegdheden op zee in de wet vast te leggen, maar wijst erop dat enkele bepalingen verder gaan dan het VN-Zeerechtverdrag (UNCLOS) toestaat en dat het wetsvoorstel in deze vorm niet handhaafbaar is.
Het wetsvoorstel (Wetgevingskalender WGK029039, kenmerk W17.26.00234/IV) is op 16 juli 2026 door de minister van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de ministers van Justitie en Veiligheid en van Defensie, aan de Raad voorgelegd. De Raad heeft het advies vastgesteld op 19 augustus 2026 en gepubliceerd op 24 augustus 2026, met de aanbeveling het voorstel en de memorie van toelichting te herzien voordat het bij de Tweede Kamer wordt ingediend.
Welke nieuwe bevoegdheden creëert het wetsvoorstel tegen de schaduwvloot?
Het ontwerp schept bestuursrechtelijke bevoegdheden om schepen zonder nationaliteit, schepen onder valse vlag en schepen die onder twee of meer vlaggen varen, aan te houden, te enteren en vast te zetten in de territoriale zee, de exclusieve economische zone (EEZ) en op volle zee. Een toezichthouder kan een schip naar een Nederlandse haven doen brengen, en de exploitant moet de kosten van de handhavingsactie dragen; de aanhouding wordt pas opgeheven als die kosten zijn voldaan of zekerheid is gesteld. Het voorstel geeft de minister bovendien de bevoegdheid om een buitenlands of staatloos schip de toegang tot een Nederlandse haven te weigeren en (een deel van) de territoriale zee af te sluiten, met het oog op de bescherming van onderwaterkabels en -leidingen. Strafrechtelijk wordt een verbod op varen zonder nationaliteit ingevoerd en wordt de strafmaat voor het varen met een valse Koninkrijksvlag verhoogd van een jaar of een geldboete van de derde categorie naar vier jaar of een geldboete van de vijfde categorie.
Waar zegt de Raad van State dat het voorstel het VN-Zeerechtverdrag overschrijdt?
De kernkritiek van de Raad is dat het wetsvoorstel de ruimte die het VN-Zeerechtverdrag de kuststaat laat, operationaliseert, maar dat verschillende bevoegdheden verder reiken dan het verdrag toestaat. Op volle zee en in de EEZ heeft de vlaggenstaat exclusieve rechtsmacht; artikel 110 van het verdrag staat het enteren van een schip alleen toe bij gegronde redenen om aan te nemen dat het staatloos is of zich bezighoudt met bepaalde misdrijven. De Raad accepteert het enteren en aanhouden van staatloze schepen op deze grond, maar signaleert vier afwijkingen.
| Bepaling in het wetsvoorstel | Zorg van de Raad van State |
|---|---|
| Een aangehouden staatloos schip naar een Nederlandse haven brengen | Het verdrag zwijgt over bevoegdheden na aanhouding van staatloze schepen; de bevoegdheid volgt niet rechtstreeks uit het verdrag |
| Aanhouden wanneer de nationaliteit slechts wordt vermoed of het schip niet meewerkt | Gaat verder dan het verdrag, dat gegronde redenen eist dat het schip staatloos is |
| Buitenlandse schepen in de EEZ aanhouden wegens enige toepasselijke Nederlandse wet | Snoeit in de exclusieve rechtsmacht van de vlaggenstaat; het verdrag beperkt EEZ-handhaving door de kuststaat tot zaken rond natuurlijke rijkdommen |
| Schepen met twee of meer nationaliteiten gelijkstellen aan staatloze schepen | Laat de verdragseis weg dat het schip naar omstandigheden de ene of de andere vlag voert |
De Raad adviseert de regering elke afwijking in de toelichting te motiveren of de tekst aan te passen, en de statenpraktijk rond het meevoeren van staatloze schepen te beschrijven, aangezien het Internationaal Zeerechttribunaal zich daar nog niet over heeft uitgelaten.
Wie gaat handhaven, en is het voorstel nu al handhaafbaar?
Het wetsvoorstel benoemt geen toezichthouder. De Raad merkt op dat uit de consultatiereacties al blijkt dat het ontwerp in deze vorm niet zonder meer handhaafbaar is, en kan niet beoordelen of de beoogde toezichthouder, vermoedelijk de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), voldoende is toegerust. Ook signaleert de Raad dat niet is geregeld onder welke voorwaarden een aanhouding kan worden opgeheven en wie daartoe bevoegd is, waardoor exploitanten kunnen vastlopen in een haven. De Raad adviseert de randvoorwaarden voor effectieve handhaving uit te werken en de procedure voor opheffing van de aanhouding verder uit te schrijven voordat het voorstel verdergaat.
Wat zijn de straffen en de volgende stap in de wetgeving?
Varen zonder nationaliteit en varen met een valse Koninkrijksvlag zouden beide een maximum van vier jaar gevangenisstraf of een geldboete van de vijfde categorie opleveren. De Raad vraagt de regering te onderbouwen hoe die strafmaat zich verhoudt tot de aard en ernst van de feiten, en een delegatiebepaling te verduidelijken die het mogelijk maakt bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling de onschuldige doorvaart van buitenlandse schepen in de territoriale zee te beperken, zonder dat duidelijk is wat als niet-onschuldige doorvaart geldt of welke gevolgen overtreding heeft. Het voorstel is nog een wetsvoorstel: de volgende stap is indiening bij de Tweede Kamer, daarna behandeling in de Eerste Kamer, ondertekening en publicatie in het Staatsblad voordat het in werking kan treden. Een inwerkingtredingsdatum is nog niet gesteld.
Profiteer van deze realtime bewaking
Exploitanten van schepen met een dubbele vlag, een goedkope vlag of een ondoorzichtige registratie die Rotterdam en Amsterdam aandoen, kunnen dit advies lezen als een voorproef van de bevoegdheden die gelden zodra het wetsvoorstel erdoor is, en hun chartering-, sanctie- en P&I-teams nu instrueren: ga na of een schip in de vloot onder de voorgestelde toets als staatloos kan worden gekwalificeerd, breng de blootstelling aan de havenweigerings- en afsluitingsbevoegdheden in kaart, en volg de parlementaire behandeling voor de definitieve strafmaat en opheffingsregels. De realtime monitoring per jurisdictie van Obsidian brengt dit soort adviezen naar boven zodra ze worden gepubliceerd, zodat compliance-teams kunnen handelen voordat het voorstel tot wet verhardt.
